实施20年来首次“大修”的《中华人民共和国治安管理处罚法》近日获高票通过，其中新增：对已满14周岁不满16周岁，以及已满16周岁不满18周岁初次违反治安管理但情节严重、影响恶劣的，或者已满14周岁不满16周岁一年内二次以上违反治安管理的，依法执行行政拘留。
修订后的治安管理处罚法明确对特定严重违法未成年人依法执行拘留，并强化相关矫治措施，向社会传递清晰信号：未成年人身份绝非违法“护身符”。
新法表决通过后，民警大宁（化名）和同事们第一时间把消息朋友圈，并写下一段话，“按照规定，即便是不予拘留的孩子，我们也要采取训诫、心理辅导、社会服务等矫治措施，帮他们改过自新，再不是‘批评两句就完事’。”
填补“轻惩罚”空缺，打破“抓了放、放了抓”困境
昆山市检察院副检察长张安娜说起最近办理的一桩抢劫案中的主犯小杰，非常感慨。小杰14周岁时殴打他人被行政处罚，拘留未执行；17周岁时，他先后参与寻衅滋事、聚众斗殴，被行政拘留7日；如今独立实施抢劫，被依法批准逮捕。
“从不执行拘留到二次违法被行政拘留，再到犯罪，小杰的经历令人惋惜。如果第一次犯错就能感受到法的严厉，他的人生会不会不同？”张安娜说，按照现行法，对14—16周岁以及16—18周岁初次违反治安管理的未成年人，不执行行政拘留处罚。
“法律对他们的宽容和保护，不能异化为放纵。”苏南某地司法所工作人员告诉记者，未成年人中有人知道相关法律规定，故意利用未成年人身份多次违法、屡教不改。“拘留不执行”，倒成了他们的一道“护身符”。
记者了解到，江苏某县公安机关在2021年至2023年6月间，依据现行治安管理处罚法办理未成年人行政处罚案件共计929件，其中不执行行政拘留处罚的达887件，占案件总数的95.4%；执行行政拘留处罚的仅12人，占处罚人数的1.3%。
“抓了放，放了抓”，似乎成了难以打破的循环。
由于违法成本过低，一些孩子成了派出所“常客”。15岁的李加（化名）因多次盗窃被送往专门学校接受教育，其间生病被父母接出治疗，李加趁家长不注意偷走手机、不见踪迹。很快，他又因参与一起盗窃案被民警带回派出所。大宁算了算，李加的盗窃记录已有20多次。
一些未成年人不断以身试法，最终受到法律严惩。最高人民法院去年4月发布数据显示，近三年来未成年人违法犯罪数量总体呈上升趋势，人民法院2021年至2023年共审结未成年人犯罪案件73178件，判处未成年人罪犯98426人，占同期全部刑事罪犯的2%至2.5%。此外，去年全国检察机关受理审查起诉未成年犯罪嫌疑人超10万人，较上一年度上升4.3%。
“近年来，我省不满16周岁未成年人以及在校学生犯罪人数也呈逐年上升趋势。”曾参与《江苏省预防未成年人犯罪条例》修订的省人大常委会法工委工作人员说，调研发现，未成年人犯罪的第一因素是心智不成熟、是非观念模糊，其行为和对社会造成的危害都有随机性，“说不定一激动就干了个傻事。”此外，未成年人犯罪还呈现出团伙化、网络化等特点，且重复犯事比较多，“法律法规对其处罚手段是有限的，主要还是预防干预。”
南京大学法学院副教授李晴认为，本次治安管理处罚法的修订体现了“该宽则宽、该严则严”的分级治理思路，精准回应现实痛点，打破了“未成年人违法不拘留”的惯例，填补了“轻惩罚”空缺，能让违法未成年人感受到惩罚刚性，一定程度上有助于缓解“抓了放、放了抓”的恶性循环。
落地执行有待细化，跨部门协作有待加强
省人大常委会法工委工作人员认为，新修订的治安管理处罚法加强对未成年人的保护和预防犯罪条款，省预防未成年人犯罪条例将与之形成更为紧密的法规协同，有助于构建更为完善的未成年人保护法律体系，确保法律法规在预防和矫治未成年人不良行为、严重不良行为方面的一致性和互补性。
法律的生命力在于实施，新法真正落地还面临多重现实挑战。
新法明确对“情节严重、影响恶劣”的未成年人可执行拘留，但尚没有具体参照标准。李晴举例说，“情节严重”可能要考量其是否屡教不改、多次实施治安违法行为，以及是故意行为还是过失行为；“影响恶劣”则要考量其社会危害后果的严重性。目前，各地实践中依据的裁量基准并不统一，应切实防止“选择性执法”。此外，“情节严重”“影响恶劣”之间到底是“且”的关系，还是“或”的关系，有待进一步界定。
对此，张安娜也有同感。她表示，新法通过“情节严重、影响恶劣”或者“一年内二次以上”试图实现“惩处”与“教育”平衡，但要有效防止裁量偏差和同案不同罚等问题，比如行为次数、金额等维度的严重性判断如何量化、影响如何评估等都有待细化。
一直受到大众广泛关注的校园欺凌问题，此次法律修订也予以关注。新法明确，实施学生欺凌，有殴打、侮辱、恐吓等行为的，公安机关应当依法给予治安管理处罚、采取相应矫治教育等措施。同时，学校应对严重欺凌事件及时报告，否则将追究责任。
“表面上看，治安管理处罚法对未成年人违法犯罪的惩处更严了，实际上它对未成年人的帮助更大了。”省人大常委会法工委工作人员认为，新法通过提供明确的执法依据、多样化的矫治教育以及加强跨部门协作等措施，将有助于提升执法部门的执法水平和效率。比如，省条例要求学校及时制止校园欺凌，对涉嫌违反治安管理法规甚至涉嫌犯罪的欺凌行为，要求学校向公安机关、教育部门报告。但此前学校向公安机关报告后，后者处理办法不太多，这次治安管理处罚法修订后，指向就更明确、更详细了。
“真正的保护是‘该管就管、管得适度’。”大宁说，新法为办案指明了方向，既要让犯错孩子知道“错了要担责”，也要告诉他们“改了依然有未来”。但关于怎么改，不少基层民警期待进一步完善行政处罚矫治教育体系。目前，多地基层公安机关警力吃紧，要强化罪错未成年人的矫治效果，家庭、学校、教育以及司法部门需要协同发力。
矫治见效，首先要各司其职。淮安市律师协会会长、江苏引航律师事务所主任潘虹说，过去处理校园欺凌时，学校怕被投诉，或担心“影响升学率”，不敢管、不想管，导致错过最佳干预窗口期；有些家庭对孩子管教粗放，孩子受到拘留惩罚，后续心理辅导与教育支持没有跟上，孩子重新违法的比例较高。
“一些地方未成年人法治教育还不到位，一个月学校上不了一堂法治教育课。”身为某镇一所学校法治副校长的王源（化名）说，只有在每年开学和11月法治宣传教育月，他会被学校邀请去普法讲课。“学校应围绕校园霸凌应承担的责任、哪些行为违法等时时刻刻讲，遇到问题敢于处理且形成长效机制。”
保护未成年人，要从看见“错”走向看见“需要”
预防未成年人违法犯罪，政府、社会、学校、家庭一个都不能少。
据了解，相当比例的罪错未成年人家庭不完整，亲情陪伴、家庭教育、规范引导缺失等问题不同程度存在。“惩戒只是手段，教育与矫治才是根本。”潘虹说，应强化家庭责任协同，让家长意识到监管责任不可推卸；强化学校教育协同，学校建立完善的心理危机干预体系，将教育与德育融合，引导罪错未成年人改正过错；强化社会支持协同，推动心理辅导、社区观护、志愿帮教等多元机制，打造“缓冲带”。呼吁社会各界加入帮扶网络，从“看见他们的错”走向“看见他们的需要”，真正实现“保护少年的他们”。
不少人呼吁，社会各界要强化“预防就是保护、惩治也是挽救”的意识，优化未成年人罪错行为分级干预矫治机制，推动加强专门教育工作。
南京市鼓楼区青雁未成年人关护中心主任肖惠文长期与未成年人打交道，在她看来，新法并非要颠覆以往“教育感化挽救”的未成年人司法工作理念，而是推动治理从“粗放型”向“精细化”转型。
肖惠文建议，做好未成年人罪错行为分级干预矫治，让更多社会力量参与进来，要尽快打通多方数据共享通道，加速司法社工、专门学校教师等人才培养，构建“法律震慑+专业干预+家庭支持”的未成年人保护闭环。
目前，省未成年犯管教所联合13个设区市专门学校组建“泽润少年”青少年教育矫正联盟，在学校建设、规章制定、教育教程、矫正方法等方面强化协作，落实教在前、控在前、防在前，努力构建更加系统、科学的未成年人罪错行为矫治机制。
“每一个罪错少年都有重新开始的机会。”省监狱管理局教育改造处处长刘勇说，靶向治疗、对症下药，是矫治成功的关键。在监狱，专业团队会综合考量未成年人的责任年龄和行为危害程度，进行一系列社会调查、风险评估与监督规范，并深度剖析其成长环境、犯罪诱因，以个性化、科学化矫治全力挽救未成年人。
16岁的晓东（化名）实施盗窃被判刑，经评估后，矫治方案重点围绕价值观重塑、文化教育与职业技能培训展开。在行为矫治期，省未成年犯管教所推行相关反思机制，通过每日的制度化教育，引导其反思过错，强化罪责意识。同时实行“半工半读”模式，将法治教育、思政教育等文化课，与劳动技能训练相结合。经过为期两个月的入所教育，晓东已能自觉遵守监规纪律，认罪悔罪，顺利通过分流考核与评估。
从制止违法犯罪来说，预防远比打击惩戒更为关键。去年9月，全国道德与法治课程教材修订版启动使用。张安娜认为，要充分激活法治副校长队伍，丰富课程设计，大力做好治安管理处罚法普法工作，最大限度预防因不懂法而触犯法，为未成年人“扣好守法第一粒扣子”。
新华日报·交汇点记者 倪方方 陈月飞 胡兰兰 陈珺璐
当前位置：